城市管理体制的变化使得基层管理的重心由单位转移至社区，促使社区由过去单一的居住地逐渐变为满足多样化生活服务需求的场所。通过社区提供服务能够确保基层社会的稳定，化解社会矛盾，这也是当时城市管理体制转型期避免混乱、维持秩序的现实需要。
3.2 人口与家庭结构变化的需要
我国人口普查资料显示：1986年，60岁以上的老年人数量为8700万人，约占总人口的8.3%；不少大城市的老年人口比例已超过总人口的10%，步入老龄化社会。这些老年人口群体虽然享有一定的经济保障，但并无明确的服务保障可以享受。同时，与之前的大家庭相比，现有的家庭结构呈现出小型化的趋势。在激烈的竞争环境中，作为独生子女的双职工夫妻，赡养老人的能力大大减弱。
这样的人口结构和家庭结构催生了大量医疗保健、精神慰藉等养老方面的社会需求。然而，社会上的养老院在数量、质量上均无法满足情况各异的老年人口群体的需求，这些不在社区内的养老机构，也会让脱离熟悉场景的老年人产生被抛弃之感。作为老年人，他们更乐于在熟悉的社区环境中享受相应的养老服务，这样既能节约成本，也能增加服务的满意度。在小型化的家庭结构背景下，社区公共服务成为应对社会老龄化的合适办法。
3.3 缓解城市化新压力的需要
伴随着城市化与现代化，针对传统民政对象提供的少量服务内容无法满足城市现行的社会需求。首先，城市产生了大量有服务需求的非单位人员。企业转制带来了大量失业人口；同时，农村人口进入城市，城市之间也开始了人口流动。其次，人口的大幅增加使得城市住宅、交通、教育、基础设施、社会服务等方面的矛盾与压力突显，服务需求总量大幅增加。最后，商品房制度的推行和新阶层的出现，增加了社区内部的异质性，社区的服务需求更具层次性与多样化，以往提供的单一的服务项目，逐渐难以满足不同阶层的人的需求。
城市不断出现的需求超出了传统街居服务的承载能力，政府包办已经满足不了城市化释放的大量服务需求。在单位制衰落的情况下，承担社会职能的社区需要明确自身的服务功能。社区只有根据城市化的新情况、新问题，完善传统的街居服务制度，提供对口服务，才能确保基层稳定。
3.4 居民追求美好生活的需要
随着城市范围的扩大、市民收入的增加，城市普通家庭的生活资料更加丰富，消费结构更趋合理，居住条件日益改善，文化生活更加丰富，健康水平持续提高。不断改善的生活条件催生了人们对美好生活的持续追求，人们有了更多元的生活服务需要。对于当时已经步入小康生活的城市居民来说，吃饱穿暖已经无法满足其生活追求，选择相应的家政服务以节约闲暇时间，参与卫生保健服务以增加健康水平，享受文体服务以丰富精神世界等，已经开始成为他们对美好生活的具体追求。
但街道、居委会本身存在着资金不足、人员不够、场所匮乏等困难，难以满足居民追求美好生活的更高层次的需要。此外，市场化的便民、利民服务网点发育较为薄弱，同样难以实现大量居民对美好生活的追求。自上而下进行社区服务推广能够深化街道、居委会的前期服务实践，弥补社会化服务的不足，有助于实现居民对美好生活的追求。
总之，上述四个方面的需要已经成为20世纪80年代城市社会的现实状况，成为当时政府提出和推广社区服务的现实缘由。
04 社区公共服务发展的历程
为了满足上述四个方面的需要，1987年民政部开始在城市社区进行社区公共服务的推广工作。在此之后，社区公共服务的发展经历了以下三个阶段。
4.1 民政倡导、自主化供给阶段(1987－1992年)
这一时期的社区公共服务处于初步推广的阶段。一方面，人们对社区公共服务的概念、目的、内容、提供方式、资金来源等没有定论，仍在不断探索、调整中；另一方面，作为社会福利事业组成部分的社区公共服务由民政部门具体倡导推动，“以街道、居委会为依托”，并“动员社会力量和依靠群众兴办小型灵活、形式多样的社会福利设施”，形成了以老年人、残疾人、烈军属、困难户为重点服务对象，并面向社区居民的自主化服务网络。在这一阶段，政府在资金、政策、制度的供给方面“缺位”，主要依靠社区自主化地发展社区公共服务。
1987年，在大连、武汉的工作会议上，民政部阐述了社区服务的概念、目的和重点内容。1989年3月，天津市和平区新兴街道诞生了中国第一个社区服务志愿者协会，自愿为社区老人、残疾人等送煤、送菜、送炉具。1989年，民政部在杭州召开的全国城市社区服务工作座谈会上总结了武汉会议后社区服务开展的经验，明确了“坚持社会福利社会办”的工作方针，提出了全面推广社区服务的主要任务。
在民政部门的推广下，到1992年底，全国70%以上的街道开展了社区公共服务工作。这一阶段的社区公共服务有以下三个特征：第一，强调社区自我服务，政府资金投入有限。这一阶段的社区公共服务强调社会供给及居民间的互助。当时，政府受财力限制，资金支持较少。因此，社区公共服务供给主要是靠社区本身。这使得社区公共服务的规模偏小，而且受资金瓶颈的制约，社区公共服务多以早餐点、杂货铺等生活便利网点为主要内容。第二，街道、居委会有较大的社区公共服务工作的自主权。在推广初期，各地街道、居委会响应民政部的号召，自觉、自发地探索社区公共服务的发展之路。因此，每个城市社区公共服务的具体项目、资金来源并不相同；各地都是根据街道现有场地、人力、财力资源，结合当地实际问题因地制宜地进行服务工作。第三，社区公共服务的内容狭窄。这一阶段的社区公共服务是与社区治安、社区卫生、社区文化、社区就业、社区环境等相并列的概念。在当时的观念中，社区公共服务主要就是围绕传统民政对象展开的服务和面向社区居民的便民、利民服务。总的说来，这一时期的社区公共服务还处于探索阶段，突破了之前政府包办社会服务的藩篱。
4.2 部门联合、产业化推进阶段(1993－2005年)
部门联合、产业化推进成为这一阶段社区公共服务发展的主要内容。在国务院多个行政部门协调职能的基础上，这一阶段的社区公共服务扩大了服务对象和服务内容；通过采取产业化推进的方式，改变了以往社区公共服务小规模发展的面貌，服务设施和网络已经初具规模。
1993年8月，民政部、国家计委、财政部等14个部委联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》。《意见》明确了社区公共服务社会化、产业化和法制化的发展方向，将其纳入第三产业，并提出了多方筹集发展资金、有偿使用、滚动增值的意见。同时，《意见》提出建立社区服务业价格体系，指出社区服务业项目应当分为无偿、低偿和有偿三种情况，注重经济效益和社会效益。自此，社区公共服务由民政主导变为多部门协调的工作。1995年，民政部出台了《全国社区服务示范城区标准》，提出了社区公共服务业产值年增长率和利润年增长率的概念。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》；社区服务成为社区建设的出发点和归宿，《意见》提出了社区服务的“四个面向”，扩大了社区公共服务的对象。当时，各城市都大力发展包括家政服务、维修服务、接送服务、幼儿服务、社区商业网点等在内的社区服务业，并将其作为增加就业岗位、减少失业人口的一个着力点。
1992年，我国确立了建立市场经济体制的目标。随后，社区服务被定性为第三产业。在这样的基础上，这一阶段的社区公共服务发展具有以下特征：第一，社区公共服务产业属性强化。彼时的社区公共服务突破了社会福利事业的范畴，成为第三产业的组成部分，经营性质突出；在增加产值、提供岗位方面发挥了巨大作用。2005年，“我国社区服务从业人员有573．8万人”；截至2006年底，“社区服务业安置下岗人员118．3万人”。第二，综合性的社区服务中心开始出现。与以往小型、灵活的服务设施不同，这一时期许多街道、社区都拥有了专门的社区服务中心，2005年底，“全国共有综合性的社区服务中心8656个”。这些服务中心多由民办社工机构运营，并由第三方评估。社会组织开始在社区公共服务中崭露头角，政府和社会组织在社区公共服务领域开始了合作。第三，服务对象及内容扩大。与以往社区公共服务项目主要针对传统民政对象不同，这一时期的服务对象以政策文件的形式扩大至“四个面向”。社区警务室、社区卫生机构等新的社区服务实体在这一阶段进入居民的社区生活。不同于传统的便民、利民服务，这个阶段的社区公共服务开始有意识地增加服务类别与内容，并引入更多党员、专职工作者和志愿者参与。
4.3 “三社联动”、社会化发展阶段(2006年至今)
“三社联动”、社会化发展成为当下社区公共服务发展的主基调。2006年，国务院颁布了《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，从国家法规的高度、以人为本的服务理念出发提出了社区公共服务发展的路径，既搭建了社区服务体系的框架，又明确了居委会、民间组织、企业和个人在社区服务中的职责，还对非营利或微利性社区服务、营利性社区商业服务进行了分类管理和指导。中共十九大报告提出：社会治理的重心向基层———社区下移，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。社区治理的提出，意味着以社区公共服务为重点的社区建设需要政府、居委会、社会组织、企业和居民的共同合作来推进，同时意味着“要把社会利益诉求、社会矛盾化解、社会秩序维护、公共安全建立等维护社会稳定的重心向社区下沉”，寓管理于服务之中，助力社会稳定。
伴随着上海、苏州、南京、广州、北京等城市社区公共服务实践的发展，居委会、社会组织和社会工作者在社区公共服务合作供给关系中不断调整、深化，逐渐形成了“三社联动”的社区公共服务供给模式。通过政府购买、公益创投、财政资助、税费减免等方式，大量的社会组织被行政力量纳入社区、参与到社区服务供给中去。起初，由于对政府资源的依赖和权力本位等因素，社会组织是嵌入社区、参与社区服务的，注重政府的量化指标的完成，居民作用发挥不明显。随着“三社联动”模式对社区结构的不断重构和完善，一批内生于社区的社会组织也开始参与社区公共服务，有意识地从社区居民需求出发来组织和服务居民。不论是嵌入式还是内生式的“三社联动”，社工与居委会、社会组织与社区社会组织之间存在着相互排斥的现象。现在，一些城市社区出现了“以居民需求为导向，以向居民‘增能’为重点的融入式的‘三社联动’”。借助相应的政策制度与资金扶持，居委会提升了自身自治组织的专业优势。通过能力建设、资源链接、技术支持，社会组织、社工和居委会之间形成了相互依赖的伙伴关系，共同进行专业化、协同化、社会化的社区公共服务工作。目前，城市大部分社区的公共服务仍属于嵌入式和内生式的“三社联动”模式，较少有社区能够发挥居民在社区服务的主体性作用。
历经三十余年的实践发展，社区公共服务的内容逐渐形成体系；服务设施逐步普遍化、网络化、规模化；服务对象逐渐遍及社区户籍居民、流动人口和单位等所有社区成员；服务队伍壮大，更具职业化、专业化；服务方式信息化、便捷化、社会化；服务配套制度、法规、政策不断优化；服务目的逐渐从单纯的服务人向服务人、组织人、培养人转变。
05 社区公共服务变迁的逻辑
从单位制到社区制、从单位人到社区人、从单位办社会到社区公共服务，城市社区公共服务经历了民政倡导、自主化供给到部门联合、产业化推进再到现在的“三社联动”、社会化发展的过程。三十多年来，社区公共服务在服务项目、服务范围、服务体验方面的发展有目共睹。因此，在服务主体、服务理念、服务方式方面，社区公共服务的发展逻辑有迹可循，该变迁逻辑非常值得探讨。
5.1 服务主体从单一分散向多元合作转变
萨拉蒙阐释了“第三方治理”的概念，他发现，早在20世纪70年代，美国政府和非营利部门就已经在公共服务供给等方面相互依赖，并进行了大量合作，有着形成伙伴关系的可能。在这之前，传统的西方理论认为，政府是公共服务供给的唯一主体，具有福利国家的社会功能。但政府在专业性、灵活性、效率、需求熟悉程度等方面无法与社会组织相提并论；政府具有的可靠资源、政治程序、稳定机制等优势又是社会组织所缺乏的。所以，如果二者相互合作，那么就能够弥补缺陷，更好地提供公共服务供给。
我国社区公共服务的发展也经历了由政府单一供给到逐渐与社会组织联动合作的过程。建国后的很长一段时期，城市居民享受的社区公共服务都是由政府包办的，城镇街道与居委会兴办的福利设施都是根据各地行政资源状况建立的。之后，陆续有社会组织承担了社区公共服务的供给任务，但各地都是分散进行。社区公共服务的发展阶段从民政倡导到部门联合再到如今的“三社联动”，其服务主体不断增加；通过政府购买、公益创投、税收津贴等方式，社会组织参与到了政府的公共使命中，并且逐渐由分散服务统一到了政府政策制度之下，社区公共服务逐渐走向了规范化的联动合作之路。“社区生活本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系”，社区公共服务也是如此。不论是嵌入社区的社会组织，还是内生于社区的社会组织，均逐渐成为社区公共服务的利益相关者。借助政府的资源支持，它们向社区成员提供了比政府包办更专业、更个性化、更契合的服务。
5.2 服务理念从福利救济向赋权增能转变
在社区公共服务领域，政府、居委会、社会组织和社工之间逐渐形成了一种合作关系，共同参与社区公共服务的供给。在政府包办服务时期，社区公共服务主要是作为社会福利事业的组成部分，聚焦于福利救助项目。居民，尤其是传统的民政服务对象，多是被动地接受政府、居委会提供的服务，以确保自身生活能够得以维持。因此，量化指标成为服务供给数量和质量的重要衡量标准。现在，社区公共服务强调“赋权增能”，“强调增强社会主体确定和达到既定目标所需要的各种能力，激发其潜在的优势和要素，使他们能完成行动过程并实现目标。”“增能”理论注重互动个体自主性、主体性能力的激发，改变过去政府、个体两级行动带来的依附性、刻板性缺陷。增能理论符合社区公共服务中政府、市场、社会互动发展的趋势。
在当前社区公共服务“三社联动”的模式下，我国存在两个层次的赋权增能。一个层次是，政府向社会组织进行赋权。这一层次的赋权主要体现在：肯定其服务提供者的身份并提供制度、资金等资源供给。通过这种赋权，社会组织获得了社区公共服务供给的合法性，从而链接更多资源，增强服务能力。另一个层次是，居委会、社会组织向居民进行增能。这一层次的增能主要体现在居委会、社会组织、社工对居民进行资金补助、公益项目申报指导、服务协助、场地提供等帮助，同时在公益文体活动中有意识地培养居民领袖，增强其组织能力、提升其号召力。
5.3 服务方式从碎片化与行政化向整体化与社会化转变
社区公共服务的碎片化反映了“服务过程中的隔离、断裂、冲突的状态”，主要体现在服务信息、服务流程、服务方式三个方面。例如，相关社区成员信息重复多次分散采集并形成多个“信息孤岛”；纵向多层次服务审核和横向多部门会审使得服务流程繁琐不堪；跨部门的社区公共服务需要跑多个部门完成服务申请。社区公共服务的行政化是由我国一元统摄的客观实际所决定的，它主要体现在：第一，内容具有行政性。其内容多由政府行政资源控制和垄断，而非由居民的实际需求所决定。第二，评估具有行政性。街道、居委会甚至社会组织进行社区公共服务供给时，着重关注行政量化指标的完成情况。第三，主体具有行政性。居委会具有内卷化特征，疲于完成街道下派的各类行政性任务；社会组织除了自身的运营结构外，为了配合政府行政资源供给，又派生了一套与政府合作的行政性结构，社工也被迫承担一定的行政工作，以配合政府的检查评估。
上述的碎片化与行政化源于我国政府体制方面的原因，整体化和社会化治理成为应对之策。整体化治理是指，针对社区公共服务出现的碎片化问题，政府各部门借助信息技术通过互动共享、集中协调、重新整合、跨边界合作的方式进行治理。现阶段，社区公共服务整体化治理有赖于智慧社区的建设。上海、北京、江苏等地已利用现代信息技术搭建智慧社区公共服务平台，推进服务一站式供给和跨部门信息共享。社会化意味着社会组织、居民等社会力量将成为社区公共服务供给的主力，这既是公共问题复杂性日益增加的应对之策，也是培育社会力量、加强国家—社会融合、促进城市发展的必然走向。政府逐渐从服务的直接供给者向监督者、协调者、支持者和中介转变。社会组织在政府的政策、资金、制度等方面的支持下，正在社区公共服务方面发挥着越来越大的作用。
正是上述三个层面的逻辑构成了社区公共服务的以往发展，指引了正确的发展方向。未来，这三重逻辑亦可以协助中国特色社区公共服务的塑造，成为我国社会治理的探索路径。
06 社区公共服务发展展望
三十余年间，社区公共服务的发展一直遵循着政社间的合作伙伴关系、赋权增能的理念、整体化社会化的方式。这中间，社区公共服务走过过分关注产业属性的弯路，产生了“借社区服务的名头逃税、漏税”的经济现象。目前，社区公共服务依然存在着社会力量不足、碎片化等问题。上述三重逻辑是被实践证明了的合适方向，未来仍需坚持这三个方面逻辑的发展，继续本土化实践，不断积累经验，突破藩篱。如此，中国特色的社区公共服务才能发挥更大作用。
首先，社区公共服务将促进社区治理，推动社区自治。社区治理是指政府、居委会、社会组织、辖区单位、居民等共同治理社区公共事务的过程。通过社区公共服务的不断发展，居委会、社会组织、社工、居民彼此间互动增强，成为利益相关的联动主体。同时，社区的公共事务管理逐渐寓于社区公共服务之中。“三社联动”是在我国本土实践中自发形成的治理模式。积极有效的社区公共服务将极大地改善社区治理状况，形成的合作伙伴关系也将增强人们的社区归属感，有助于塑造生活共同体，推动社区自治的形成。不断发展着的社区公共服务将构建出社区治理现代化的中国模式。
其次，社区公共服务将培育公共精神，增进主体意识。家庭和社区是培养民众精神的第一场所，有助于居民形成公民性格、公共意识与公共精神。未来社区公共服务的目标不仅要服务于居民，更要培育居民，使居民“做一个积极主动的公民，这本身就是一种目的”。在未来的社区公共服务中，居民将是社区公共服务的核心，服务需求源于居民、服务项目围绕居民、服务方式契合居民、服务主体涵盖居民。社区公共服务提供了中国公民治理的合适领域。服务本身不是目的，借助服务实现城市社区的良性发展、重塑和谐的共同体、培养积极有为的公民才是社区公共服务的本质。
最后，社区公共服务将契合基本政治制度，助力政治民主发展。基层群众自治制度是在党和政府的主导下推进的基本政治制度，是我国民主政治的一大特色和优势。城市社区公共服务的社会化发展是内蕴于城市基层群众自治制度的，也是在党和政府的推动下不断完善的。党群服务中心是社区公共服务的综合性平台，借助这个平台，既发扬了基层民主，也加强了党群联系。处于社会化发展阶段的社区公共服务涉及政党、政府、社会、市场、个体等多主体关系的协调、资源整合及利益协商，这本身就是中国特色政治民主制度的基层探索。
从某种意义上来说，社区公共服务正成为中国特色社会治理的探路石。作为中国特色社会主义的大国，我国的社会治理并没有太多可供参考的路径，只能在借鉴发达国家实践的基础上进行本土化探索。返回搜狐，查看更多